干完的隧道，结算签字了，钱也付了九成六——审计局一纸报告：审减816万，把多付的退回来！最高法：结算协议不是摆设
干完的隧道，结算签字了，钱也付了九成六——审计局一纸报告：审减816万，把多付的退回来！最高法：结算协议不是摆设
重庆有条金渝大道，早年间叫金山大道。2003年，这条路西延段要修，业主把工程包给了重庆建工集团，建工集团又把其中的岚峰隧道分包给了中铁十九局。分包合同写得清楚：隧道造价暂定8000万，最终结算价按照业主审计为准。
隧道不好干，中铁十九局从2003年11月进场，一直干到2005年9月才完工，同年12月通过验收，2006年2月拿到竣工验收备案登记证。活干完了，剩下的就是算账。
按合同约定，业主那边委托了造价审核。2006年8月，审核报告出来，岚峰隧道的造价核到1.14亿多元。以这份审核报告为基础，2007年12月5日，重庆建工集团和中铁十九局坐下来把账结清了：双方签字确认，扣除各项费用后，分包结算金额定格在1.02亿多元。
账一结，钱就陆续付。到起诉之前，重庆建工集团累计已经付了9812万多元——占结算金额的96%。剩下那4%，按行规要等质保期满再清，谁都没想到，一场大风波正在路上。
2008年10月，重庆市审计局对这条路的竣工决算搞了一次国家审计。审计报告认定：整个工程要核减结算价款1548万多元，其中岚峰隧道这一项，在送审的1.14亿基础上，审减816万8328元52分。
审计决定一下，业主动作很快。2009年2月，土储中心发函给重庆建工集团：审计局核减的钱，3月1日前退回来。重庆建工集团只好照办，把审减的款项扣还给了业主。
钱被业主拿回去了，重庆建工集团心里不平衡：隧道是分包干的，审计审减的钱凭什么我一家扛？2010年9月，重庆建工集团把中铁十九局告到法院，要求返还“多付的”工程款324万多元。
中铁十九局一听就火了。他们答辩说：2007年12月那份结算协议，是在三方认可的审核报告基础上签的，白纸黑字，合法有效，双方都履行得差不多了。重庆市审计局的审计，是对业主的行政监督，凭什么反过来管我们分包合同的事？我们没签过字、没认可过，审计报告对我们没有约束力。非但不该退钱，重庆建工还欠着427万多元工程款没付清呢！于是提起反诉，要求支付欠款和利息。
这里头的法理冲突，说到底是一句话：国家审计的结论，能不能推翻施工方和发包方已经签字画押的结算协议？
一审法院站在了重庆建工集团这边。法院认为，这条路是市级重点建设项目，依法应当由重庆市审计局审计，合同里写的“最终结算价按照业主审计为准”，这个“审计”应当理解为国家法定审计。西恒公司的审核报告只是阶段性的审核意见，不是最终审计结果。据此，一审判决中铁十九局返还多付的工程款313万0595元，反诉请求全部驳回。
中铁十九局不服，上诉到重庆高院。二审法院想得更深一层：审计是国家行政监督，本来不直接管民事结算的事；但既然双方在合同里白纸黑字约定了“以审计结果作为结算依据”，那就是当事人自愿选择用审计结果约束自己，这是意思自治的体现，后果得自己担。于是判决：驳回上诉，维持原判。
一审二审都输了，钱也按判决退了——2012年5月，双方签了执行还款协议，中铁十九局实打实退给重庆建工集团300万元。按说案子到这里就该翻篇了，但中铁十九局咽不下这口气，向最高人民法院申请再审。
结果，最高法还真把案子提审了，而且给出了完全不同的答案。
最高法先把两种法律关系掰开来看。国家审计机关对政府投资项目搞审计，是行政监督行为，管的是国家财政资金的使用效益，审计对象是建设单位。而重庆建工和中铁十九局之间的工程款结算，是平等民事主体之间的合同关系。两种法律关系性质不同，不能混为一谈。就算这个工程依法必须经过国家审计，也不能因此就说，审计结论天然成了施工双方结算的依据。
那合同里写的“最终结算价按照业主审计为准”，到底算不算数？最高法说，这句话得结合语境理解：这是分包合同，分包人干多少活、拿多少钱，最终得靠业主那边确认，所以要找个专业渠道把账审清楚，结果经业主认可就行。这不能解释成“必须等国家审计机关出报告才能结账”。再说了，想用行政审计来约束民事合同，约定必须写得具体明确，不能靠事后解释去推定。重庆建工说合同约定了以国家审计为准，最高法不认这个说法。
最关键的判断在后面。双方2007年12月5日签的结算协议，是真实意思表示，签完就履行了96%，这哪是什么“阶段性结算”？哪怕西恒公司的审核和当初合同里说的“业主审计”有点差异，双方后来签字结算、按结算付款的行为，本身就等于对原结算方式做了一次变更。在双方已经通过结算协议确认价款、并且基本履行完毕的情况下，国家审计机关事后出的审计报告，不影响这份结算协议的效力。重庆建工想甩开结算协议按审计报告重算，又拿不出协议无效的证据，法院不支持。
2013年3月20日，最高人民法院作出再审判决：撤销一审、二审判决，改判重庆建工集团支付中铁十九局工程款427万3637元37分，并按照同期贷款利率支付从2010年10月28日起到实际付清之日的利息。
从一审二审判中铁十九局退313万，到最高法判重庆建工再掏427万加利息，一进一出，差了七百多万。中铁十九局之前退的那300万，自然也得如数返还。
这个案子，对搞工程的人特别有参考价值。
先说说结算协议的分量。工程干完，该结算就结算，结算单上双方签字盖章，这层意思表示受法律保护。只要结算过程没有欺诈、胁迫、显失公平这些毛病，事后谁想拿一份新报告来翻旧账，法院不答应。
再提醒一句，“以审计为准”这种话别当口头禅。合同里如果真想让国家审计结果约束结算，条款就得写明白：哪个审计机关、什么层级的审计、审计结论怎么用，全部写清楚。写个模棱两可的“按业主审计为准”，事后两家法院能解读出完全相反的意思，这教训够深刻。
还有一层要单独拎出来讲：政府工程的施工方要留个心眼。业主被审计局核减了，转头找施工方退钱的事不少见。这时候要分清：业主跟审计局是行政关系，你跟业主是合同关系。审计报告不等于你同意减价，除非合同白纸黑字写了。
我是王德林律师，云南八谦（文山）律师事务所副主任，主要办理公司经营法律风险、税务法律风险、交通事故纠纷、保险纠纷、建设工程纠纷、医疗纠纷、劳动争议等案件。如您有相关法律问题需要帮助，欢迎关注本公众号留言咨询。
【案例来源】
最高人民法院公报收录案例：重庆建工集团股份有限公司与中铁十九局集团有限公司建设工程合同纠纷案
判决书文号：（2012）民提字第205号（最高人民法院2013年3月20日再审判决）
注：本案系最高人民法院公报收录案例，无标准入库编号，以案号溯源。