未取得施工许可证但已实际建成厂房，算不算土地闲置？

未取得施工许可证但已实际建成厂房，算不算土地闲置？

本文为法律科普，案例来源于《人民司法》，人物已做脱敏处理。

裁判要旨

根据闲置土地处置的制度目的，动工开发一般指及时实际开工建设与土地出让合同约定用途相符的永久性建筑，领取施工许可证不是动工开发的必要条件。如果企业未领取施工许可证，但已及时实际建设了符合合同约定的永久性建筑，就不能认定为土地闲置。此外，闲置土地认定书和征缴土地闲置费决定书共同构成一个法律关系，法院在审理征缴土地闲置费案件时，必须审查闲置土地认定书的结论是否成立。

案情简介

2012年，天润公司竞得一块工业用地，合同约定2013年4月前开工、2015年4月前竣工。2013年，公司取得建设工程规划许可证，但未取得施工许可证。同年实际动工，2015年建成11幢工业厂房，后自行拆除1幢，剩余10幢中有4幢通过竣工验收。2017年，原中山市国土资源局认定该土地闲置满1年，2018年又作出征缴土地闲置费决定，要求公司缴纳约1276万元。公司不服，起诉要求撤销征缴决定并退还已缴费用。

律师解读

本案的核心争议在于：未取得施工许可证但已实际建设，是否构成土地闲置？法院最终给出了明确答案。

第一，施工许可证不是认定动工开发的硬性条件。根据《闲置土地处置办法》的制度目的，动工开发强调的是“实际开工建设与合同用途相符的永久性建筑”。本案中，天润公司在合同约定期限内实际开工并建成厂房，虽然未办施工许可证，但已符合动工开发的要求。未取得施工许可证的，应由住建部门按建筑法规处罚，但不能因此被定性为土地闲置并征收高额闲置费。

第二，法院必须审查闲置土地认定书的合法性。天润公司虽然只起诉了征缴土地闲置费决定书，但法院认为，闲置土地认定书和征缴决定书共同构成一个法律关系。如果认定书本身结论不成立，征缴决定就失去依据。因此，法院不能直接采纳认定书的结论，而应主动审查土地是否真的闲置。这保障了企业不因程序瑕疵而承担不合理负担。

第三，闲置土地处置应避免矫枉过正。本案中，土地已实际建成厂房并部分通过验收，若再被认定为闲置并征缴高额费用，甚至可能被无偿收回，这显然违背了闲置土地处置制度促进土地有效利用的初衷。法院的判决纠正了这一偏差，体现了对民营企业合法用地权益的保护。

王德林律师提示：

企业取得土地后，应尽快按合同约定开工建设，并同步办理施工许可证等手续，以免因程序瑕疵引发争议。如果因未办证而被认定土地闲置，应积极举证证明实际动工情况，必要时寻求专业律师帮助。文山地区的企业如遇到类似问题，可结合本地土地管理政策，及时咨询法律人士。

来源：《人民司法》2024年第09期

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王德林 律师

云南八谦（文山）律师事务所 · 副主任

专业领域：企业法律顾问、交通事故纠纷、保险纠纷、建设工程纠纷、医疗纠纷、劳动争议

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