土地挂牌出让中途停止，开发商能否要求继续履行

土地挂牌出让中途停止，开发商能否要求继续履行

本文为法律科普，案例来源于《中国法院年度案例》，人物已做脱敏处理。

案情简介

2009年11月，某市自然资源和规划局（以下简称某市自规局）发布了一块土地的出让公告。一家房地产开发公司和另一家置业公司报名参加竞买，并各自缴纳了980万元保证金。2009年12月，某市自规局通知两家公司可以参加挂牌活动，挂牌期间置业公司报价6498万元。

然而，2009年12月31日，某市自规局突然向房地产开发公司发出通知，认为该公司报名时没有提交房地产开发企业资质证书，只出具了有关部门"正在办理"的证明，决定取消其竞买人资格。房地产开发公司不服，向法院起诉。法院最终判决撤销了该取消通知，认定某市自规局的行为缺乏法律依据且程序违法。置业公司不服上诉，但二审、再审均被驳回。

2015年，某市自规局与置业公司达成和解，退还了保证金并补偿损失，置业公司退出竞买。此后，房地产开发公司多次要求某市自规局恢复挂牌程序，但一直未果。直到2021年，房地产开发公司再次起诉，要求法院判决某市自规局按照原出让公告继续履行土地出让职责，确认其为唯一中标人并签订成交确认书。

法院怎么判

一审法院认为，置业公司退出后，挂牌出让活动只剩房地产开发公司一家，无法体现竞争性。同时，该地块未完成拆迁，属于"毛地"，不符合现行土地出让条件。而且，与2009年相比，土地市场价格已发生巨大变化，如果按原公告价格执行，会损害国家和社会公共利益。因此，法院判决驳回了房地产开发公司的诉讼请求。

房地产开发公司不服，提起上诉。二审法院进一步指出：

一是国有土地使用权挂牌出让公告在法律上属于"要约邀请"，竞买人报价属于"要约"，双方尚未形成合同关系。某市自规局并未对房地产开发公司的出价作出承诺，即使置业公司退出，也不意味着房地产开发公司必然可以成为竞得人。

二是从现实可能性看，原出让公告适用的条件已发生重大变化。规划设计要点有效期仅12个月，土地估价有效期仅半年，均已远远超过；国家已禁止"毛地"出让，该地块未拆迁完毕；房地产市场已显著变化，继续按原报价执行会使国有资产遭受巨大损失。

最终，二审法院维持原判，驳回了房地产开发公司的全部请求。

律师解读

这个案例对普通人有三个重要启示：

第一，土地出让公告不等于合同。很多人以为政府发布了公告，自己交了保证金，就等于签了合同。但法律上，公告只是"要约邀请"，相当于一个邀请你来谈生意的广告。你报价交保证金，只是"要约"，相当于你提出了一个交易条件。在政府正式承诺（比如签订成交确认书）之前，双方还没有形成合同关系。所以，即使你报了价，政府也不一定必须把土地卖给你。

第二，政府有权在特定情况下终止挂牌。虽然政府不能随意终止挂牌，但如果出现规划条件变化、土地价值大幅上涨、土地不符合出让条件等情形，继续按原公告出让会损害公共利益，法院会认可政府的终止行为。本案中，时间过去了十几年，土地条件、市场环境都变了，继续按原价出让显然不合理。

第三，政府终止挂牌可能要承担赔偿责任。虽然政府可以终止挂牌，但如果政府有过错（比如本案中错误取消竞买人资格），导致竞买人投入了人力物力，政府需要赔偿竞买人的损失。这就是法律上的"缔约过失责任"。竞买人基于对政府的信任，为竞买土地做了调查、规划、资金准备等，这些损失可以要求政府赔偿。

王德林律师提示：

参与土地竞买时，要注意以下几点：一是竞买前务必核实自身资质，确保提交的材料完整合规，避免因资质问题被取消资格；二是了解土地出让公告的法律性质，明白公告不等于合同，政府有权在特定情况下终止程序；三是保留好为竞买投入的证据，如调查费、设计费、资金成本等，一旦政府有过错导致竞买失败，可以主张赔偿。文山地区的当事人如果遇到类似问题，建议及时咨询专业律师，评估政府行为是否合法，以及能否主张赔偿。

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王德林 律师

云南八谦（文山）律师事务所 · 副主任

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