全国法院优案评析｜生态要素系统化保护的裁判规则

长江岸线是支撑长江经济带发展的重要资源，其生态环境的有效保护和统一治理对于维护长江流域生态系统的稳定具有重要作用。本案采用系统化思维方式进行审理，在民事公益诉讼案中科学认定生态要素损失，将生物栖息地作为重要的生态保护和修复目标，并在部分要素损失无法明确科学认定的情况下，采用酌定的方式予以认定。同时，在认定损失的基础上，科学充分论证修复方案，在裁判中直接对修复项目和目标予以明确，同时对恢复和维持生态环境要素正常生态功能发挥范畴和生物多样性恢复范畴予以区分认定，为长江流域生态环境保护及修复等类似案件的审理创立了生态要素系统化保护裁判规则，起到了示范作用。

具体而言，审理过程中重点聚焦解决以下问题：

一、对非法采矿造成的生态资源复合性损失应系统化认定

损失一般根据评估报告等证据进行综合分析认定，损失客观存在但难以确定时，可结合生态破坏的程度、被破坏要素的功能、外部影响等因素，参考专家意见酌定非法采矿的危害后果具有多样性、复杂性和严重性，体现在非法采矿破坏矿产资源、污染环境、破坏植被等其他自然要素，继而引发生态失衡甚至滑坡、泥石流等地质灾害，环境恢复代价大，需要的时间长。对非法采矿引发的生态破坏民事公益诉讼，应当充分提升对资源破坏类案件导致生态环境系统要素损失的认识。本案案发地部分位于长江沿线宕口整治范围内，在长江沿岸非法露天采矿，不仅造成国家矿产资源损失，还破坏原始植被。山的破坏影响到林、草，林、草的减少影响到水土涵养，山体、植被的破坏又直接、间接破坏了飞禽走兽的栖息地，进而影响生物多样性。

以往的非法采矿公益诉讼案件办理中，往往只关注山体破坏和林木破坏这两个生态元素，直接认定该部分损失并判决予以修复，与系统保护的要求存在偏差。本案相较于传统类型案件的审理，提升了开采资源行为导致生态环境系统破坏的认识，准确区分科学认定由非法采矿行为导致的生态环境损失。法院认定，非法采矿行为不仅会造成矿产资源损失，更是对生态系统要素的破坏，只有各个生态要素需要全方位、全地域、全过程保护，充分考虑不同生态要素所遭受的实际影响，才符合生态环境系统保护修复这一价值目标。

(一)充分认定林木资源损失

非法采矿造成生态环境损害涵盖生态资源经济损失、生态系统功能受到影响的经济损失和修复期间生物多样性损失三个方面。具体包括：第一，生态资源的经济损失，主要为林木的经济损失。第二，生态系统功能受到影响的经济损失。由于采矿场周围植被遭到破坏，造成森林涵养水损失、水土流失、土壤侵蚀及树木放氧量的减少，包括：(1)森林涵养水损失；(2)水土流失损失；(3)土壤侵蚀损失；(4)树木放氧量的减少损失。第三，修复期间生物多样性价值损失。

对上述内容，公益诉讼起诉人和被告的争议在于植被遭到破坏的损失。被告提出，本案所涉两个开采点植被覆盖不同，两个开采点采用的林木经济损失单价均为20年树木价格并不科学。对此，法院进行了充分说理，认为非法采矿必将使被开采区域的植被遭到严重破坏，受损山体的修复及自然林地的恢复均需要合理周期，即较长时间才能重新恢复林地的生态服务功能水平，最终认定《损害评估报告》以具有20年生长年限的林地作为参照计算具有合理性。这一部分也与类案审理中的尺度较为一致。

(二)科学认定鸟类生态价值损失

生态环境损害赔偿责任的范围取决于生态环境的受损状况，即生态利益的价值减损。而生态利益的价值有两种实现形态：资源物价值形态和生态功能性价值形态。在经济利益和生态利益的需求博弈中，对资源物价值补偿在现实治理中的缺失以及日益增长的生态利益需求，使生态功能性价值逐渐凸显其重要性。本案审理创新点在于非法采矿行为对鸟类栖息地及哺乳动物栖息地被破坏造成的生态损失如何科学界定的问题，不仅对非法采矿类案件审理思路进行拓展，也是类似生态破坏类案件所要解决的较大争议焦点及审理难点。

生态环境的治理与保护一直以来都是人们关注的热点问题，野生动物栖息地研究则是其中的重要组成部分。适宜的栖息地也是物种生存与繁衍的基本条件，物种保护的成功与否，很大程度上取决于人们对其与栖息地关系的理解程度。 以往案件审理过程中，缺乏系统性观念主要体现在忽视对生物栖息地的关注及聚焦，在裁判中未对该部分予以关注。也有不同观点认为，生物栖息地虽然被部分破坏，但是影响的只限于小范围区域，而且区域范围内的生物总量目测并未减少或灭失，只是不适宜在本区域生活而已，不会对整体生态环境系统造成破坏，因此没有生态资源损失存在也没有修复的必要性。对此，本案的审理对该项内容的审理思路予以充分厘清，对动物栖息地的破碎化和适宜性保护进行了科学探索。

江苏省环境科学研究院出具的《补充说明》载明，野生动物生态环境损害具体包括：鸟类生态价值损失和哺乳动物栖息地服务功能损失。经过野外调查和数据收集，在两处非法开采点共记录到35种鸟类，共计242只。鸟类具有在一定区域内传播种子和改善土壤的作用，因栖息地破坏导致鸟类数量减少造成种子传播收益额损失；林鸟改善土壤的作用主要体现为粪便可以提高土壤的肥力，促进土壤的肥沃，也可提高土壤的通透性和通气性，综合考虑相关因素计算出改善土壤价值损失，最终计算出因栖息地破坏造成的鸟类生态价值损失。

审理中，各方较大的争议集中于鸟类传播种子面积计算方法未区分植被破坏区域和之前有植被区域，且在242只林鸟并未死亡，只是生态栖息地受到破坏的情况下，依然计算鸟类传播种子损失是否准确。《补充说明》的出具人对此解释，鸟类对种子具有重要的扩散与传播作用，依靠种子自然落下必将导致种子在空间上的高度密集与树木的密集制约性死亡。没有鸟类的传播区域内的林地无法正常生长，更无法恢复到原有水平。给鸟类提供更好的生存空间和栖息地，为种子的传播提供更好的基础，有利于森林群落更好演替。鸟类栖息地的破坏将导致鸟类在这一区域内不再停留，而且鸟类栖息地的损害是对整个森林生态系统的损害，已经损害了生态系统的完整性。如果按照网格化划分，每一个网格中的生态承载力有限，非法采矿造成该块网格失去了服务功能价值，对应该块的物种将丧失生存空间，受损网格的鸟类进入其他网格，将会引起其他网格的生存竞争能力和生存空间的压缩，加剧物种间竞争力，导致生态失衡和生物多样性的减少，进而对区域内的森林更新产生较大影响，需要将失去鸟类的传播扩散作用导致的森林更新损失进行考量和计算。

对此，法院认定，案涉两处非法开采点是林鸟种群的主要栖息地和适宜生态环境，非法采矿行为造成鸟类栖息地被严重破坏，由此必然产生种子传播收益额及改善土壤收益额的损失。鸟类为种子的主要传播者和捕食者，可携带或者吞食植物种子，有利于生态系统次生林的自然演替；同时，次生林和原始森林系统的良性循环，也同样为鸟类的自然栖息地提供了庇护，对植物种子的传播具有积极意义。为维护生态系统的完整性和物种间生态平衡，应当对非法采矿造成鸟类生态价值损失予以认定。本案审理中综合采用了科学分析评估报告、综合专家意见以及日常经验法则分析作出科学判断，这一认定也可有效杜绝生物栖息地破碎化情形的再次发生。

(三)酌定哺乳动物栖息地服务价值损失

根据损害担责原则，在受损生态环境具有修复可能性时，环境侵权人除应当对环境的自然价值损失承担赔偿责任外还应当对生态环境的生态价值损失即服务功能损失承担赔偿责任。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 第二十一条规定，原告请求被告赔偿生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失，生态环境功能永久性损害造成的损失的，人民法院可以依法予以支持。研究表明，人类社会活动对陆生哺乳动物及其栖息地造成了严重的干扰。其机理及破坏性是目前国内外陆生哺乳动物研究的热点。 本案较为创新的另一点在于，案涉哺乳动物栖息地服务价值损失客观存在，但由于目前研究水平能力所限无法准确计算，法院采用酌定的方式予以认定，对哺乳动物栖息地适宜性保护起到了重要作用。

《补充说明》载明，经过野外调查和相关数据收集，在两处非法开采点共记录到6种哺乳动物。由于非法采矿涉及的2处开采区域是哺乳动物的过境区域，目前国内对哺乳动物系统损害和大区域栖息地破坏尚有一些研究，而小范围过境区域破坏而造成的哺乳动物生态环境损害尚无相关研究成果或量化计算依据，无法量化其生态环境损害价值。对此，公益诉讼起诉人主张，应当按照其他生态环境损失总额1%计算哺乳动物栖息地服务价值损失。虽然被告对此未提出抗辩，但该项损失能否作为系统损失认定的一部分，是本案审理的较大困惑和难点。

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十三条规定，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度，生态环境的稀缺性，生态环境恢复的难易程度，防治污染设备的运行成本，被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境资源保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。该条文中重点阐述了法院确定生态破坏具体数额的考量因素，但是对于具体方法却没有明确，仍有待于实践的探索。本案的专家辅助人认为，《补充说明》对哺乳动物也开展了相应的调查，然而由于可操作的评估资料少，未给出其生态价值损失的明确意见，考虑到案涉区域一处位于矿坑宕口，植被多样性低，一处位于林场路口，受边界效应的影响，哺乳动物的种类和数量少的实际情况，对此部分的生态价值按其他生态环境损失总值的1%计算相对合理。

鉴于《补充说明》未对该部分损失作出认定及建议，法院最终根据具体案情资料及其他有专业知识人的意见建议，在尚无相关研究成果或量化计算依据且损失客观存在的情况下，酌定哺乳动物栖息地服务价值损失。法院认为，森林生态系统是陆地生态系统的重要组成部分，同时也是哺乳动物繁衍和生存的主要栖息地之一。哺乳动物不仅对维持生态系统平衡有重要作用，还能够调节植物竞争，维护系统物种多样性以及参与物质和能量循环等，是改变生态系统内部各构成要件配置的最基本动力。虽然考虑客观因素无法量化生态环境损害价值，但非法采矿行为造成山体破坏和植被毁坏，导致哺乳动物过境受到严重影响，对哺乳动物栖息地服务价值损失客观存在。结合非法采矿区域位于矿坑宕口及林场路口的实际情况，综合考虑植被覆盖率以及人类活动影响造成哺乳动物的种类和数量较少等客观因素，酌定按照其他生态环境损失的1%计算哺乳动物栖息地服务价值损失较为合理。这一酌定损失的思路，也为类似案件的办理提供了参考，有效树立了裁判规则。

二、应当注重生态环境的整体保护、系统修复和综合治理，生态环境修复方案可在由专家充分论证科学合理的基础上，在裁判中直接对修复项目和目标予以明确，并对恢复和维持生态环境要素正常生态功能发挥范畴和生物多样性恢复考量范畴作出区分　　

鉴于非法采矿给生态环境造成了严重破坏，生态破坏公益诉讼案件的审理应当充分发挥审判职能，在案件办理的同时，特别关注修复方案及效果。从消除受损山体存在的地质灾害隐患及恢复其生态环境功能的角度出发，综合分析认定修复方案的合理性。

(一)充分借助法庭技术顾问、专家辅助人、鉴定人作用，科学评析修复方案

本案与以往审理不同的地方还在于以往的案件系一般判决生态损害赔偿资金执行到位后，再明确方案用于直接修复或者进行替代性修复。本案审理时，由于受损的非法采矿区域已经由政府有关部门纳入生态修复治理范围，故公益诉讼起诉人在提起本案诉讼时，一并提交了政府部门出具的修复方案。法院在本案审理中，在高度聚焦受损生态环境损失构成的同时，对如何修复问题也给予了特别关注，科学借助专家力量，确保了案件审理良好效果。

对损失构成方面，专家辅助人出庭对应当鉴定鸟类生态价值损失和哺乳动物栖息地损失等情况进行说明。评估报告的制作人作为鉴定人出庭接受当事人和法庭询问，就非法采矿行为造成的生态环境复合性危害等发表专业观点。在审核修复方案是否具有科学依据方面，江苏省地质调查研究院及生态环境部南京环境科学研究所专家作为法庭技术顾问为法庭提供非法采矿对生态环境影响以及如何修复等专业知识并答疑。法庭技术顾问对公益诉讼起诉人提出的修复方案严格把关，帮助法庭对修复方案的编制、修复因素的考量、修复费用的评估、费用使用的监管等方面进行全面审查，并对修复方案的合理性、可行性进行充分科学论证。经论证，专家意见均认为，方案的编制主体均具有资质，方案经济合理、实施效果好，内容符合《江苏省露采矿山环境整治技术要求》的相关规范要求。被告代理人也当庭认为修复方案制定详细科学、责任分担比例合理，充分考虑了在1号开采点非法采矿时已经存在废弃矿坑等因素，请求法院根据实际情况依法认定。法院最终综合各方意见，对两份修复方案予以认定，为将修复费用判决支付用于修复方案且明确使用范畴，提供了裁判基础。

(二)生物栖息地是重要的生态保护和修复目标，赔偿款项应当明确使用范畴

裁判明确，修复方案对受损山体应当采用削坡、修建截排水系统、矿区回填、种植藤蔓植物、喷播、穴植苗木等方法改善区内生态环境，涵盖山体修复、植被复种、绿地平整等生态修复治理的多个方面，充分考虑了所在区域生态环境结构的功能定位，体现了强化山水林田湖草沙等各种生态要素协同治理的理念。

针对修复方案中未提及生物多样性保护等内容的问题，本案首次将生物栖息地明确为重要的生态保护和修复目标。为保障该目标的实现效果，法院通过裁判的方式，厘清生态损害赔偿款项的项目及性质，专门判决使用方向并明确监督实施，有效保证了裁判效果及长江流域生态环境系统修复。法院认定，赔偿的生态环境损失费用中，林木的直接经济损失、生态系统功能受到影响的损失包括森林涵养水损失、水土流失损失、土壤侵蚀损失、树木放氧量的减少损失属于改善受破坏的自然环境状况，恢复和维持生态环境要素正常生态功能发挥范畴，用于侵权行为发生地生态修复工程及地质灾害治理工程使用。生物多样性受到影响的损失即鸟类生态价值损失、哺乳动物栖息地服务价值损失、修复期间生物多样性价值属于生物多样性恢复考量范畴，可在基础修复工程完成后，用于侵权行为发生地生物多样性的恢复及保护使用。这为类似案件的裁判方式提供了样本。

特别说明的是，本案是“中国庭审直播网第1000万场庭审直播案件”，于2020年12月4日第七个国家宪法日当天公开开庭审理并当庭宣判。庭审结束后，中央电视台新闻联播、新华社等几十家中央、省级主流新闻媒体刊发或转载案件庭审情况，及时宣传报道。审理中充分展示生态优先和系统保护，直观展示非法采矿造成的生态环境破坏情况、评估报告、修复方案等。被告通过代理人表示愿意主动赔偿非法采矿行为造成的矿产资源损失和生态环境损失，开庭前足额预交生态修复费用及相关事务性费用，为案件的妥善审理及修复方案的实施提供了有效保证。法院在裁判中明确，将邀请公益诉讼起诉人、人大代表、社会公众代表、相关行政职能部门人员、媒体代表等组成监督小组，共同对赔偿资金的使用及修复项目实施后生态环境恢复的程度和水平进行验收，有关信息将采用适当方式予以公示，接受社会监督，切实实现长江生态系统整体性和流域系统性保护。本案的审理对引导公众树立正确的生态文明观，自觉遵守生态环境保护法律法规，善待生态环境，系统守护长江流域生态环境发挥了积极作用，被最高人民法院评选为“2020年度人民法院十大环境资源典型案件”。