政府内部文件能否要求政府履行承诺

政府内部文件能否要求政府履行承诺

本文为法律科普，案例来源于《最高人民法院裁判要旨精选》（最高人民法院审判管理办公室编）。

裁判规则

如果政府机关之间的内部往来文件，并未直接向当事人作出承诺，当事人不能仅凭这些文件要求政府履行义务。国有土地使用权的出让以及出让金的确定，必须严格依照法律规定进行，不能以内部文件为依据。

案情简介

河南省建设厅曾就省属工程勘察设计单位改制中土地出让金收取标准问题，致函郑州市人民政府。2006年12月25日，郑州市人民政府回函表示，同意省属有土地的勘察设计单位按宗地地价的60%缴纳土地出让金，职工安置由省属单位负责。然而，这份回函是郑州市人民政府与河南省建设厅之间的内部文件往来，并未直接向河南冶金公司作出允诺。河南冶金公司据此要求政府在本次土地出让金中扣除相关费用，但法院未予支持。

律师解读

第一，内部文件不等于对外承诺。政府机关之间为协调工作而发出的函件，属于内部行政行为，不直接对第三方产生法律效力。当事人不能将这些内部文件视为政府对自己的承诺，进而要求政府履行。

第二，国有土地使用权出让及出让金的确定，必须依法进行。法律对土地出让金的减免有严格程序，不能仅凭内部文件就随意调整。本案中，河南冶金公司要求扣除的费用，实际上是案外人财政部门未拨付的成本费用，与本次土地出让金无关。

第三，当事人应关注正式的法律文件。如果政府希望给予优惠或减免，应当通过正式的行政决定、合同或公告等对外生效的文件作出，而不是依赖内部往来函件。否则，一旦发生争议，法院不会支持仅以内部文件为依据的诉讼请求。

王德林律师提示：

如果您在改制或投资过程中遇到政府承诺，务必要求对方以书面形式对外作出明确承诺，并加盖公章。不要轻信政府机关之间的内部文件。在文山地区，企业如有类似土地出让或改制问题，建议提前咨询专业律师，避免因依赖内部文件而陷入法律风险。

来源：《最高人民法院裁判要旨精选》，最高人民法院审判管理办公室编，人民法院出版社2025年版

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王德林 律师

云南八谦（文山）律师事务所 · 副主任

专业领域：企业法律顾问、交通事故纠纷、保险纠纷、建设工程纠纷、医疗纠纷、劳动争议

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