政府未批准的土地出让合同是否有效

政府未批准的土地出让合同是否有效

案情简介

2001年，青岛某区政府在澳大利亚举办招商活动期间，当地某村与澳大利亚某公司及青岛某房地产公司签订了一份联建合同，计划开发旅游度假村。同年8月，崂山区国土局与某置业公司（以下简称“南太公司”）及澳大利亚公司签订了一份《国有土地使用权预约协议》，约定将崂山区沙子口街道某村20万平方米的土地以每亩21万元的价格出让给南太公司，用途为综合用地，使用期限50年。南太公司随后在2001年10月获得外商投资企业批准证书，正式成立。

然而，当南太公司要求崂山区国土局正式签订《国有土地使用权出让合同》时，国土局却以土地尚未完成农用地转用和征地手续、需要政府审批等理由拒绝履行。南太公司认为国土局违约，遂向法院起诉，要求国土局继续履行协议并赔偿损失。国土局则辩称，协议中约定的“政府审批”属于合同生效条件，因条件未成就，合同未生效，且土地出让程序存在违法，合同应属无效。

法院怎么判

最高人民法院在二审中认定，双方签订的《国有土地使用权预约协议》合法有效。法院指出，涉案土地在履行了农用地转用和征地手续后，已符合建设用地条件，不再需要报请政府批准出让方案。国土局以“政府未批准”为由拒绝履行，不能成立。同时，法院强调，只有违反法律和行政法规强制性规定的合同才能被确认无效，地方性法规或行政规章不能作为认定合同无效的依据。最终，法院判决国土局继续履行协议，并赔偿南太公司因违约造成的损失。

律师解读

第一，合同能否以“政府审批”作为生效条件？根据《合同法》规定，合同附条件必须是当事人约定的、将来发生的不确定事实，但政府审批属于法定的行政职责，不是当事人可以随意约定的条件。因此，即使合同约定“审批后生效”，如果法律没有规定必须审批，这种约定不产生限制合同效力的效果。

第二，合同无效的认定标准很严格。法院明确，只有违反法律和行政法规的强制性规定，合同才可能无效。地方性政策、规章甚至红头文件，都不能作为法院判决合同无效的依据。这提醒我们，在签订土地出让等重大合同时，要区分“法律禁止”和“政策要求”，避免以政策为由随意毁约。

第三，合同无法履行的风险。虽然本案合同有效，但实践中，如果国家政策发生变化，比如土地规划调整，可能导致合同客观上无法继续履行。此时，当事人不能要求强制履行，但可以主张违约赔偿。因此，在签合同时，要关注政策风险，约定好违约责任和退出机制。

王德林律师提示：

如果您遇到土地出让或类似合同纠纷，首先要确认合同是否违反法律强制性规定，而不是依赖地方政策。同时，建议在合同中明确约定政府审批等手续的办理责任和时限，避免因程序问题导致合同僵局。文山地区的企业或个人在签订此类合同时，可以咨询专业律师，确保合同条款合法可行。

来源：《民事审判指导与参考》总第25辑，最高人民法院民事审判第一庭编

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王德林 律师

云南八谦（文山）律师事务所 · 副主任

专业领域：企业法律顾问、交通事故纠纷、保险纠纷、建设工程纠纷、医疗纠纷、劳动争议

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