政府承诺书是否属于民事合同

政府承诺书是否属于民事合同

案情简介

1992年，福州某开发公司和创业公司（以下简称福州公司）与泰兴市政府签订一份会谈纪要，约定福州公司在泰兴设立合资公司开发商业城，泰兴市政府承诺给予税收优惠、土地转让等政策支持，并保证如果公司亏损，政府将通过政策杠杆确保公司本息。随后，福州公司与当地房地产公司、港商共同成立了一家合资公司，并签订了合资合同，合同中约定了仲裁条款。

1995年，因经营问题，福州公司决定退出。泰兴市政府与福州公司、港商签订了一份《洽谈纪要》，同意福州公司转让全部股份，并承诺退还投资本金和利息，按年利率15%计算。但之后，泰兴市政府仅支付了部分款项，剩余3075万元未付。福州公司于是起诉泰兴市政府及其下属部门，要求返还投资款及利息。

法院怎么判

一审江苏省高级人民法院认为，该《洽谈纪要》实质是泰兴市政府代表合资公司一方与福州公司协商解除合资合同的协议，属于履行合资合同引发的争议，应依据合资合同中的仲裁条款申请仲裁，法院无权受理，因此驳回了福州公司的起诉。

福州公司不服，上诉至最高人民法院。最高人民法院审理后认为，《洽谈纪要》是泰兴市政府就合资合同不再履行后如何处理问题形成的行政协调意见，并非平等主体之间的民事合同。因此，福州公司以该纪要为依据提起的民事诉讼不符合法院受理条件，最终维持了一审裁定。

律师解读

第一，政府承诺书的性质很关键。本案的核心在于泰兴市政府签署的《洽谈纪要》是否属于民事合同。法院认为，该纪要实质是行政机关在协调处理合资企业退出事宜时形成的行政意见，而不是平等民事主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。因此，它不受民事法律调整，不能直接作为民事起诉的依据。

第二，仲裁条款的约束力有限。合资合同中的仲裁条款只约束合同签署方，即合资各方。泰兴市政府不是合资合同的当事人，所以福州公司不能依据该仲裁条款要求仲裁。但同样，也不能因为仲裁条款的存在而认定法院有管辖权，因为起诉依据的《洽谈纪要》本身就不是民事合同。

第三，维权路径要选对。如果投资者与政府之间形成的是行政允诺或行政协议，应当通过行政复议或行政诉讼来解决，而不是民事诉讼。本案中，福州公司直接以民事纠纷起诉，法院自然不予受理。

王德林律师提示：

投资者在与政府签订投资协议或接受政府承诺时，要明确区分这是民事合同还是行政协议。如果内容涉及政府行使行政权力、提供政策优惠或进行行政协调，通常属于行政协议，发生争议后应当走行政诉讼程序。建议在签署此类文件前，咨询专业律师，明确权利义务和法律救济途径。文山地区的企业在与政府合作时，尤其要注意这一点，避免走错维权道路。

来源：《民事审判指导与参考》总第8辑，最高人民法院民事审判第一庭编

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王德林 律师

云南八谦（文山）律师事务所 · 副主任

专业领域：企业法律顾问、交通事故纠纷、保险纠纷、建设工程纠纷、医疗纠纷、劳动争议

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