在河道内的集体土地上建高尔夫球场，仅凭水务部门批复就可以吗

在河道内的集体土地上建高尔夫球场，仅凭水务部门批复就可以吗

本文为法律科普，案例来源于《中国法院年度案例》，人物已做脱敏处理。

案情简介

1999年，镇政府及某经合社与某俱乐部签订了一份《非耕地租赁合同书》，约定将位于某河道内的826亩非耕地租给某俱乐部，用于筹建和经营高尔夫训练场，租期50年，每年租金24780元。合同签订后，某俱乐部开始建设经营高尔夫球场。2001年，某河管理处和某河办事处先后批复同意某俱乐部在河道内修建地下通道等设施。2016年，水利公司联合市水务局、区水务局等单位对球场整改情况进行验收，确认符合整改要求。

后来，镇政府及某经合社起诉某俱乐部，要求确认合同中超过20年期限的后30年部分无效。某俱乐部则提交了村委会出具的《荒地证明》和镇政府向区水利局提交的请示，试图证明涉案土地是沙荒地。双方均承认，从未向土地管理部门申请过用地审批或农用地转用审批手续。法院发函询问后，市水务局回函称涉案土地在河道内但未经过征地，不属于水务部门权属；市规划和自然资源委员会回函则明确，涉案土地在1999年至2001年的土地利用现状为滩涂，并非建设用地，修建高尔夫球场必须办理用地审批手续。

法院怎么判

北京市房山区人民法院经审理认为：涉案土地是农民集体所有土地。合同明确约定用于筹建高尔夫训练场，而非农业建设。虽然双方获得了水务部门的批复并通过了整改验收，但始终未向土地管理部门申请办理农用地转用审批手续。水务部门也明确表示涉案土地未经过征地，不属于其管理权属。双方在未获得用地审批手续的情况下，实际改变了土地的农业用途，违反了法律强制性规定，也有悖于保护农用地的政策。因此，整个《租赁合同》均属无效。

法院判决：确认镇政府及某经合社与某俱乐部于1999年12月6日签订的《非耕地租赁合同书》无效。判决后，各方均未上诉，判决已生效。

律师解读

本案的核心问题是：能否仅凭水务部门的批复，就在位于河道内的集体土地上修建高尔夫球场？答案是否定的。

一是土地用途变更必须经土地管理部门审批。无论是1999年还是现行的《土地管理法》，都明确规定任何单位和个人必须按土地利用总体规划确定的用途使用土地，不得随意变更。要变更土地权属和用途，必须依法办理土地变更登记手续。本案中，涉案土地在合同签订时的地类是滩涂，并非建设用地，不能直接用于修建高尔夫球场。

二是水务部门的批复不能替代土地管理部门的审批。不同行政主管部门的职能可能存在重叠，但必须区分主次。在严格保护农用地的国策下，使用农村集体所有土地，首先必须满足土地管理法的规定，再确保符合防洪防汛等其他监管要求。当事人不能以获得了水务部门的批复为由，不办理土地转用手续。

三是村委会出具的荒地证明没有法律效力。村委会是村民自治组织，不是土地行政监管部门，无权对土地性质作出认定，其证明不能作为土地可用于建设的依据。

王德林律师提示：

如果您打算在集体土地上进行非农业建设（如修建球场、厂房、商业设施等），请务必注意以下三点：一是先确认土地性质，通过自然资源部门查询土地利用现状，不能仅凭村委会或镇政府出具的证明就认定是荒地或建设用地。二是必须依法办理农用地转用审批手续，这是法律强制性规定，不能以其他部门的批复代替。三是合同期限超过20年的部分，法律不予保护，租赁合同最长只能约定20年。如果您在文山地区遇到类似土地纠纷，建议及时咨询专业律师，避免因合同无效造成重大损失。

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王德林 律师

云南八谦（文山）律师事务所 · 副主任

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